Le Génocide de 1994 – L’usage de la dette extérieure du Rwanda (1990-1994) Seconde partie

La responsabilité des bailleurs de fonds

Pierre Galand, Michel Chossudovsky

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I INTRODUCTION

1.1. L’objectif de ce rapport consiste à étudier le profile de la dette extérieure rwandaise durant la période 1990-1994 afin de conseiller le gouvernement du Rwanda sur des modalités précises de négociation avec les bailleurs de fonds.

1.2 Le processus d’endettement durant cette période (1990-1994) est exceptionnelle par rapport aux dettes antérieures. Celles engagées par l’ancien gouvernement (1990-1994) ont principalement servi à financer les Forces armées et les milices civiles.

1.3 La mission a pu constater l’alourdissement du fardeau de cette dette durant les années qui ont directement précédé le génocide et les massacres. D’où l’importance pour les autorités rwandaises d’établir des modalités de négociation distinctes en ce concerne les dettes encourues durant la période 1990-1994.

1.4 Compte tenu de la situation exceptionnelle que vit le Rwanda suite au génocide et aux massacres de 1994 et aux difficultés liées à la reconstruction du pays, cette démarche vise l’allègement et la conversion des dettes extérieures afin d’assurer une relance durable du développement économique.

1.5 Le motif d’une telle démarche a été clairement exprimé par le gouvernement rwandais, relayé par différents intervenants participant à la Table ronde des bailleurs de fonds tenue à Genève les 20 et 21 juin 1996.

1.6 A cette réunion M. G Livi, porte-parole de l’UE exprimait les propos ci-dessous :

« D’un coté, nous avons constaté que selon n’importe quel critère – Atlas de la Banque Mondiale, Human Development Index du PNUD, témoignage oculaire de n’importe quel visiteur à Kigali, – nous parlons d’un pays d’une pauvreté exceptionnelle, sinon du pays le plus pauvre du monde. Ceci sans même que l’on fasse allusion aux événements tragiques qu’a vécu la population rwandaise au cours des deux, voire des vingt dernières années. De l’autre coté, ce même pays se trouve devant une crise financière dont il n’a aucune perspective de sortir, crise qui risque de rendre stérile toute stratégie de réhabilitation et de développement durable du Rwanda. Je le dis bien : aucune perspective. Car la plupart de la dette en question est bien envers les institutions financières internationales, et – mis à part quelques initiatives récentes et très générales, ceux ci n’aboutiront certainement pas à une quelconque solution concrète avant la fin du siècle – il n’y a toujours aucune possibilité que l’on puisse parler de rééchelonnement de la dette multilatérale du Rwanda. Nous ne pouvons pas fermer nos yeux à cette question qui risque de compromettre tous les efforts de développement du Rwanda. Mous devons trouver une solution ad hoc, exceptionnelle, innovatrice,… »

1.7 De même, le porte-parole du FMI conclut son intervention de la manière suivante :

« Finally, the international approach for assisting Rwanda in the period ahead would also need to address the external debt service problem, which, as mentioned earlier, appears to be unsustainable unless exceptional external assistance is forthcoming.

1.8 Au cours de la même réunion, le représentant de la Banque mondiale clôture son intervention en traitant du poids de la dette externe du Rwanda :

« We agree that pushing the debt repayment problem to other years is not a long term solution ».

1.9 La démarche de la Banque mondiale fut précisé dans une lettre adressée à M. Pierre Galand, en date du 9 septembre 1996, par le Vice-président de la Banque Mondiale, Monsieur Ishrat Husain. Ce dernier s’exprimait au nom de Président Wolfensohn de la manière suivante :

« I would certainly agree with you that the conventional instruments that the World Bank has (and indeed other multilateral agencies have) are inadequate for the challenge of reconstruction in such a situation ».

Démarche des experts

1.10 Le présent rapport analyse en détail au chapitre II, les documents du Comité technique de suivi du PAS (CTSP) afin de dégager l’évolution du budget du Ministère de la Défense nationale ainsi que la correspondance entre le gouvernement et les représentants des créanciers extérieurs concernant les dépenses de sécurité. L’analyse au chapitre III centre sur les achats d’armes par l’ancien régime ainsi que l’utilisation des différentes sources de financement extérieur négociés dans les cadre des protocoles et accords de prêt. Le quatrième chapitre met en relief le financement des dépenses militaires de l’ancien régime après le génocide d’avril 1994 et l’imposition de l’embargo des Nations unies relatif aux ventes d’armes. Le chapitre V présente des conclusions et recommandations.

II LE BUDGET DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE NATIONALE

Le contexte économique

2.1 Le programme d’ajustement structurel (PAS) négocié avec les bailleurs de fonds fut mis en application alors que le pays était déjà en guerre et que les mesures préconisées par les institutions de Bretton Woods étaient manifestement inappropriées.

2.2 La première dévaluation fut décidée dès le 17 septembre 1990, avant l’éclatement des hostilités, lors d’une réunion à Washington entre le FMI et une mission dirigée par le ministre rwandais des finances, M. Benoît Ntigurirwa. Les principales mesures cependant ne furent appliquées qu’après le début de la guerre. Suite à la recommandation du FMI, la dévaluation du franc rwandais (de l’ordre de 67 pour-cent) fut réalisée en novembre 1990, six semaines à peine après le début des hostilités. Les recettes habituelles furent prescrites : libération du commerce, dévaluation de la monnaie, suppression des subventions aux agriculteurs, élimination progressive du Fonds d’égalisation (qui achetait le café aux planteurs), privatisation des entreprises et services publics, licenciement de fonctionnaires… Malgré cette entrée en guerre, aucune des mesures envisagées par le Programme d’ajustement n’est en substance revue ou modifiée.

2.3 L’inflation prit de la vitesse et les revenus réels s’effondrèrent. Les prix des carburants et des produits essentiels furent sensiblement relevés. Le taux de l’inflation passa de 1 % en 1989 à 19,2 % en 1991. Détérioration de la balance des paiements, croissance économique négative, dette extérieure accrue de 34,3 % entre 1989 et 1992…

2.4 Suite au « feu vert » donné par le FMI en novembre 1990, l’armée se gonfla en un éclair, ses effectifs passant de 5.000 hommes à 40.000 ce qui, malgré l’austérité budgétaire, supposait l’afflux de financement extérieur. De jeunes délinquants, produits d’une société appauvrie, furent enrôlés par milliers dans les milices civiles responsables des massacres et du génocide.

2.5 Les fonds provenant de l’extérieur avaient permis au régime d’acquérir du matériel militaire et d’organiser et d’équiper les milices. En plus des achats d’armes, ces importations incluaient un approvisionnement continu de produits agro-alimentaires, vêtements, carburant, boissons alcooliques, etc. destinés aux membres des Forces armées et des milices ainsi qu’aux membres de leurs familles.

Le gonflement des dépenses militaires

2.6 Les « mesures d’austérité » exigés par les bailleurs de fonds dans le cadre du Programme d’ajustement structurel (PAS) ont porté exclusivement sur les dépenses civiles alors que les dépenses militaires absorbaient une partie croissante des revenus de l’État et du financement extérieur (voir Tableau No. 2.1 ci-dessous).

2.7 Ces compressions ont porté sur les dépenses d’éducation, de santé, d’infrastructure et d’appui à la production. Les réformes économiques ont abouti à l’effondrement des services publiques, la famine (affectant à partir de 1992 plusieurs régions du pays), l’augmentation en flèche du chômage et un climat d’instabilité sociale.

2.8 Cette évolution de la structure budgétaire est confirmée dans une lettre confidentielle du Ministre des Finances au Président Habyarimana relative à l’exécution du budget prévisionnel de l’exercice 1991 du Ministère de la Défense nationale :

« les dépenses militaires occasionnées par la guerre ont largement contribué au creusement du déficit budgétaire. Les dépenses militaires sont passées de 3,4 milliards de FRW en 1989, à 7,9 milliards de FRW en 1990 et à 12,7 milliards de FRW en 1991, soit un accroissement respectif de 132 % et 274 %.

Le ratio des biens et services militaires sur biens et services totaux passe de 28 % en 1989, à 60 % en 1990 et à 71 % en 1991. Au même moment, les biens et services civils passaient de 4,013 milliards de FRW en 1989, à 3,900 milliards de FRW, soit une baisse nominale de 2,8 %, après une dévaluation de 66,7 %.

Le ratio des dépenses militaires totales sur les dépenses courantes totales passe de 14 % en 1989, à 26 % en 1990 et à 38 % en 1991. Ceci démontre que les autres services de l’Administration centrale n’ont pas eu de moyens suffisants et ont eu de la peine à fonctionner.

Comparées aux recettes totales, les dépenses militaires normales utilisaient 14 % des recettes. Avec la guerre, elles ont respectivement représenté 37 % en 1990 et 51 % en 1991 des recettes totales de l’État ».

La balance des paiements et les importations de matériel militaire

2.9 Les dépenses militaires absorbaient déjà en 1991, 51 % des recettes de l’État et 71 % des dépenses totales des biens et services. Ces dépenses militaires se reflètent dès 1990 dans la structure de la balance commerciale. Pendant que les dépenses d’importation de matériel militaire (US$25,1 millions en 1990, US$37,6 millions en 1991) suivent une courbe ascendante, y compris en 1992, 1993 et jusqu’en avril 1994, la part des importations civiles ne cessa de baisser. En outre, une part importante des importations civiles, comme en témoigne la documentation du comité de suivi du PAS (CTSP), sont des importations militaires déguisées.

2.10 Les ventes sur le marché local de bien de consommation importées et de carburant furent également utilisées afin de générer des fonds de contrepartie servant au financement de l’appareil militaire.

2.11 En revanche, les recettes d’exportation sont en baisse constante à partir de 1990, dues notamment à la baisse du prix du café qui entraîna elle-même la chute de la production. L’appareil de l’État était plongé dans le désarroi, les entreprises publiques acculées à la faillite, les services publics s’effondrèrent. Les taux d’intérêt étaient montées en flèche ; le prix d’achat du café aux producteurs (en francs rwandais) avait été gelé (sur la recommandation du FMI), malgré l’inflation.

2.12 Les bailleurs de fonds, pleinement au courant de cette situation, couvraient un « gap de financement » attribuable au gonflement des dépenses militaires. Selon les chiffres du Comité technique de suivi du PAS (CTSP), 96 % du déficit budgétaire du Rwanda était couvert par l’aide extérieure.

2.13 Par ailleurs, le financement extérieur contribuait également à atténuer le déséquilibre croissant de la balance des paiements attribuable aux importations tant militaires que civiles destinées aux Forces armées et aux milices.

2.14 L’état précaire des finances publiques est confirmée dans une note gouvernementale largement circulée et intitulée « Problématique budgétaire 1991 et les objectifs du PAS en matière de finances publiques » :

« Le PAS a retenu pour 1991 la couverture du GAP de financement qui était prévisible de 13,111 millions de FRW, par des fonds de contrepartie provenant du CAS. (Crédit d’Ajustement Structurel de la BM) et de la contribution d’autres bailleurs de fonds participant au SPA (Spécial Program for Africa – (France, Suisse, Canada) et d’autres bailleurs (Autriche, FAD, Belgique et Etats Unis) ».

Les détournements de fonds

2.15 La correspondance confidentielle met clairement en relief les divers mécanismes de détournement de fonds en faveur du Ministère de la Défense. Dans sa lettre au Président Habyarimana, le Ministre des Finances s’exprimait de la manière suivante :

« Par sa lettre n 0122/02.1.5. du 25 janvier 1991, le Ministre de la Défense nationale m’a transmis les prévisions budgétaires de son Département, estimées à 9.410.017.880 FRW. Ce montant a été revu à la baisse pour atteindre 8.885.957.617 FRW à la suite d’un transfert de crédits de l’article »charroi« de son département à l’article »équipement véhicules« du Ministère des Travaux publics, de l’Énergie et de l’Eau, pour l’acquisition des camions militaires ».

2.16 Dans la même lettre, le Ministre confirme l’existence d’un « Accord avec le FMI et la Banque mondiale » concernant les prévisions budgétaires du Ministère de la Défense nationale. Il attire également l’attention de l’ancien chef de l’État que, selon lui, malgré la manipulation des comptes publiques requise afin de satisfaire aux exigences du FMI et la Banque mondiale, le budget va déraper et annonce, dès septembre, que le dépassement prévisible pour l’exercice en cours se chiffre à plus de 4 milliards de FRW :

« Votre Excellence se souviendra que les prévisions budgétaires pour le Ministère de la Défense Nationale, arrêtées de commun accord avec le FMI. et la BM au mois de février 1991, s’élèvent à 9.385 millions de FRW, dont 2.887 millions de FRW pour les salaires et 6.498 millions de FRW pour les biens et services (importations et achats locaux confondus).

Par rapport à ces prévisions, les engagements au titre de salaires semblent être dans les normes, mais la situation est très alarmante en ce qui concerne les biens et services dont les crédits engagés accusent déjà un dépassement de 345 millions de FRW. Cela risque de causer de sérieux ennuis lors des négociations de novembre 1991 du programme de l’exercice 1992 avec la Banque mondiale et le FMI. Il y a même lieu de craindre un blocage éventuel à la poursuite de notre Programme d’Ajustement structurel ».

2.17 Ces détournements de fonds (connus des bailleurs de fonds) combinée à la manipulation flagrante des comptes publiques n’ont guère modifié l’engagement et le compromis des bailleurs auprès de l’ancien gouvernement.

2.18 A la Conférence des bailleurs de fonds à Paris, en mars 1991, la Banque mondiale s’engage à débourser, dans cette même année, US$120,3 millions, sur un total promis de US$139,2 millions. La Banque mondiale et l’ensemble des bailleurs expriment le souhait que cet argent soit rapidement utilisé.

2.19 Le représentant de la Banque mondiale M. Francisco Aguire Sacasa plaidera à Paris en faveur du gouvernement rwandais, capable, dit-il, d’assurer le contrôle sur l’ensemble du pays. Selon lui, seuls quelques combats de basse intensité surviennent épisodiquement au Nord et Nord-Est.

2.20 Selon le rapport officiel de la conférence transmis au Président Habyarimana :

« Le Président de la réunion a d’abord brossé le tableau de l’évolution économique récente de notre pays ; ensuite, il s’est attardé sur le contenu de notre programme en insistant sur les mesures déjà prises, et, plus particulièrement, la dévaluation de notre franc (NDLR : entre 1990 et 1991, elle se chiffre à 67 %), le relèvement des taux d’intérêt, la libéralisation des prix et l’ajustement des prix des produits pétroliers (augmentation, dès novembre 1990, de 79 % des prix des carburants, le litre d’essence au détail monte de 1$US à Kigali), de façon à refléter totalement l’impact de la dévaluation.

Il a recommandé que, sur la base de l’engagement dont fait montre le Rwanda, ce dernier devait être déclaré éligible au Programme Spécial d’Assistance (SPA.) pour l’Afrique subsaharienne à la prochaine réunion du SPA qui aura lieu en avril 1991…

il a informé les bailleurs de fonds, qu’après avoir tenu compte du crédit de la BM et de la facilité du FMI, le Rwanda éprouve encore un besoin de financement additionnel – hors programme de coopération habituelle – de 110 millions de dollars de décaissement effectif pour 1991 et que, pour y parvenir, cela exige un engagement se situant entre 140 et 150 millions de dollars. Aussi, afin que cet appui soit le plus efficace possible, Monsieur Aguire Sacasa a-t-il insisté sur la nécessité du caractère non lié de ces ressources afin qu’elles puissent financer toute sorte d’importation, ainsi que sur le caractère concessionnel de cet appui. Par ailleurs, la rapidité de leur décaissement doit être telle qu’un démarrage sans délai d’un système libéral d’importation soit possible ».

2.21 A la même conférence, le représentant du PNUD, Monsieur Jacques Loup, lancera également un appel aux bailleurs de fonds pour qu’une aide « adaptée » vienne appuyer les politiques du gouvernement, notamment, en finançant les besoins de la balance des paiements et du budget de l’État.

2.22 La partie rwandaise sort satisfaite de la réunion et le Ministre des Finances assure ses collègues du gouvernement et donc son collègue de la Défense dans une lettre-rapport (confidentielle) à propos des décaissements à partir des fonds promis par les bailleurs :

« Les versements en espèces, assurent une plus grande flexibilité au gouvernement qui peut affecter indifféremment les devises à l’importation, à la reconstitution des réserves ou à d’autres paiements en devises »

2.23 Dans cette même lettre-rapport, le Ministre confirme que :

« La plupart de l’aide à la Balance des paiements se réalisera sous forme d’importation, soit parce que l’aide est liée, soit parce que la gestion de cette aide est confiée à la Banque Mondiale. En effet, certains pays du SPA [Programme d’assistance spéciale] ont confié à la Banque Mondiale la gestion des fonds du SPA. Par un accord-cadre conclu avec la Banque mondiale, certains pays donateurs confient à la Banque mondiale. la gestion de l’aide à la Balance des paiements en faveur du pays en phase d’ajustement. La Banque mondiale est alors chargée de régler les factures à l’importation qui lui sont présentées par le pays récipiendaire, à travers un bureau ad hoc sis à Washington. Cette pratique de »fonds commun », même si elle destine les ressources de l’aide à l’importation, offre au pays bénéficiaire la flexibilité totale au niveau des produits à importer et, ce qui est plus important, au niveau de l’utilisation des fonds de contrepartie pour financer le budget.

Certains pays donateurs acceptent le principe que l’aide gérée par la Banque mondiale serve en partie à payer rétroactivement les factures d’importation réglées antérieurement par le pays en ajustement.

Cette possibilité de paiement rétroactif se limite à 20 % lorsqu’il s’agit du Crédit d’Ajustement Structurel (CAS) de la Banque Mondiale. C’est donc dire que, au lendemain de l’approbation du CAS de 45 millions de dollars US, le Rwanda peut décaisser rapidement 9 millions de dollars US d’argent frais qui augmenteraient les réserves de change. »

2.24 Il faut comprendre l’intérêt de tels propos pour l’ancien gouvernement : il s’agissait de réduire le déficit budgétaire attribuable au gonflement des dépenses militaires par une aide budgétaire directe des bailleurs de fonds.

2.25 Cette aide fut octroyée par l’Association international de développement (AID) et les créanciers bilatéraux en juin 1991 sous la forme de prêts à décaissement rapide (voir détails au chapitre 3). Selon un rapport du CTSP publié en novembre 1991 :

« Ce déficit est financé, en grande partie par les dons liées aux projets et par les prêts extérieurs… Ces deux sources s’étant avérées insuffisantes, le pays a bénéficié, dans le cadre du PAS, d’un appui extérieur sous forme d’aide budgétaire directe importante en 1991, initialement prévu de 13.111 milliards de FRW : l’aide qui pourra être mobilisée en 1991 sera d’environ 11 milliards de FRW ».

2.25 Le rapport poursuit en soulignant l’accroissement démesuré des arriérés de paiements du Ministère de la Défense nationale ainsi que la pratique de ce ministère d’engager des dépenses en dehors des procédures habituelles de contrôle et de vérification :

« Une enquête auprès des différents départements fait ressortir un montant, inconnu du Ministère des Finances, d’environ 6,5 milliards de FRW, portant le montant de tous les arriérés tant intérieurs qu’extérieurs, à 14,5 milliards de FRW. L’enquête se poursuit pour l’arrêt définitif du montant. Ces arriérés de paiement inconnus du Ministère des Finances correspondent à des fournitures consommées ou à des services prestés sans bons de commande préalablement visés par le Service de l’Inspection Générale des Finances ».

Évolution des finances publiques en 1992

2.26 En mars 1992, la mission d’experts dépêchée par le FMI pour préparer le programme pour 1992 fait valoir auprès des autorités que le FMI ne pourra donner son appui que si le gouvernement présente un « paquet cohérent » de mesures économiques. Ce dernier devrait, selon le FMI, garantir une croissance positive du PIB en 1992 ainsi qu’une réduction substantielle du déficit budgétaire. En juin 1992, une seconde dévaluation survint sur le conseil du Fonds monétaire international (FMI), suivie d’une nouvelle vague d’inflation menant à l’effondrement du crédit et de la production interne.

2.27 Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) attirèrent l’attention sur une famine dans les provinces du Sud. Les programmes de santé et d’éducation s’étaient effondrés ; les installations hospitalières civiles ainsi que les fournitures médicales furent utilisés en priorité à des fins militaires ; la malnutrition infantile augmenta de manière dramatique ; la plupart des écoles ne disposaient plus de manuels scolaires et de papier…

2.28 Dans un rapport confidentiel du Comité de suivi du PAS intitulé : « La poursuite du Programme d’Ajustement structurel est sérieusement compromise par le niveau du déséquilibre budgétaire », le gouvernement constate que le déficit budgétaire 1991 que l’on voulait limiter à 5,9 milliards de FRW s’était élevé à 13,1 milliard de FRW, que l’objectif du PAS pour 1992, qui prévoyait un boni de 0,3 milliard de FRW, se situera à un déficit de 14.246 milliards de FRW, mais que, pour cette année, vu le manque de financements intérieur et extérieur, le « gap de financement » prévu serait de 35 milliards de FRW.

2.29 Le rapport souligne que le déficit budgétaire est explosif tout en précisant le rôle indispensable des bailleurs de fonds internationaux dans le financement de la guerre :

« d’une part, l’économie de guerre n’est pas une économie de croissance à même de générer une croissance des recettes publiques, comme le prévoyait le PAS, ensuite, les dépenses militaires pour assurer la sécurité ont atteint des dimensions insoutenables…

Si, jusqu’à présent, on était parvenu à tenir le coup grâce aux appuis budgétaires extérieurs accordés dans le cadre du PAS, la menace qui pèse actuellement sur le Rwanda d’interrompre ce programme peut être lourde de conséquences ».

2.30 Dans une lettre (avril 1992), au Président de la Banque mondiale M. Lewis Preston, le Général Habyarimana veut témoigner de sa bonne foi et rassurer les bailleurs de fonds :

« S’il est vrai qu’à cause de la guerre portée, depuis le 1er octobre 1990, contre le Rwanda à partir de l’Ouganda, les dépenses militaires n’ont pu être réduites, comme prévu, alors que leur évolution était fondée sur l’hypothèse optimiste d’une fin rapide de cette agression d’un autre âge, il est tout aussi vrai que sans ce fardeau important dû à l’effort de guerre, l’ensemble des dépenses publiques est parfaitement resté dans les limites prévues ; en revanche, la découverte ultérieure d’un montant relativement important d’arriérés impayés, dont la très grande partie est la conséquence des dépenses de sécurité, constitue un sujet de grande déception, dont le Gouvernement assume la plus grande part de responsabilité ».

2.28 C’est avec constance que l’ancien régime va alors plaider sa bonne disposition. Dans cette même lettre au Président de la Banque mondiale, le Général Habyarimana appellera les bailleurs de fonds à la rescousse du peuple rwandais :

« Il s’agira aussi d’éviter qu’un coup fatal soit porté à tous les efforts déjà faits, parfois si inhumainement durs, mais acceptés par le peuple et le gouvernement de mon pays, en faveur du succès de ce programme » – coup fatal qui interviendrait évidemment si l’engagement des Institutions de Bretton Woods en sa faveur venaient à fléchir.

2.29 Le Général Habyarimana poursuit en annonçant qu’il pense réduire progressivement les dépenses militaires :

« Notre objectif est de réduire progressivement les dépenses militaires pour revenir vers 1995 à la tendance historique d’avant l’agression d’octobre 1990 qui correspond à 2 % du PIB. »

2.30 Dans sa réponse, le Président Preston affirme :

« Je m’inquiète particulièrement de ce que les dépenses liées à la sécurité aient augmenté au détriment des dépenses de développement les plus prioritaires qui sont indispensables pour encourager la croissance et soulager la pauvreté. Vous vous souviendrez, Monsieur le Président de la République, que c’est sur votre demande personnelle que la Banque a inclus un »filet de sécurité » social dans le premier crédit d’ajustement structurel pour protéger les plus défavorisés des effets à court terme de l’ajustement. Malheureusement, en 1991, les dépenses de caractère social et prioritaires pour le développement économique sont restées bien en-dessous des objectifs convenus dans le programme. Les indicateurs sociaux qui, au Rwanda, étaient sensiblement supérieurs à ceux des pays de l’Afrique au Sud du Sahara, ont régressé au cours des dix dernières années et sont maintenant comparables à ceux du reste du continent. A moins d’un effort important pour renverser cette tendance, ces indicateurs vont continuer à se dégrader.

Dans ces conditions, je prends note de l’intention mentionnée dans votre lettre de réduire les dépenses militaires et je vous encourage à le faire de façon urgente. Ceci permettra de libérer suffisamment de ressources pour les besoins prioritaires du développement économique et social. Au mois de février dernier, une mission de la Banque a revu, en liaison étroite avec les autorités rwandaises, le programme de dépenses publiques de votre pays pour identifier ces besoins prioritaires.

Comme vous le savez, l’une des hypothèses sous-jacentes du programme d’ajustement est la réduction du rôle de l’État dans l’économie pour donner une chance au secteur privé de se développer. La décennie des années quatre-vingts a montré que la présence et l’intervention de l’État, tant comme régulateur que comme concurrent privilégié dans la production, découragent l’initiative privée et constituent un obstacle à la croissance économique. Il est donc important d’accélérer la réforme du cadre institutionnel et réglementaire et du secteur des entreprises publiques. Il faut aussi aller de l’avant avec les politiques de libéralisation dans les secteurs-clés de l’économie, pour créer les conditions nécessaires à une forte reprise de l’offre. La Banque est prête à soutenir les réformes sectorielles dans ces domaines importants par l’intermédiaire de deux opérations à décaissements rapides : un crédit d’ajustement du secteur financier et un crédit d’ajustement du secteur agricole.

Toutefois, nous ne serons pas en mesure de faire aboutir ces opérations tant que le gouvernement et les Institutions de Bretton Woods ne se seront pas mis d’accord sur un cadre macro-économique révisé pour remplacer celui qui a été négocié en 1991 et qui a été dépassé par les événements ».

2.33 Le FMI menace en 1992, en exigeant une réduction du déficit budgétaire d’au moins 7 milliards, comme pré-condition à la poursuite des négociations relatives à un nouveau cadre macro-économique. La Banque mondiale en rajoute, en exigeant, elle, un accroissement des dépenses sociales (santé – éducation) de 33,6 % par rapport à celles de 1991.

2.34 Cette double exigence FMI et Banque mondiale correspondait en fait à celle de réduire les dépenses militaires d’autant, soit de plus de 9 milliards de FRW. Or, dans les faits les dépenses militaires se situeront à plus de 14 milliards de FRW fin 1992, soit une augmentation de 1 milliard de FRW par rapport à 1991, et 10 milliards de plus que l’objectif fixé par le PAS. Néanmoins, suite à la dévaluation du FRW en 1992, on observe une faible baisse de la valeur réelle des dépenses de sécurité exprimées en devises étrangères.

2.35 Sur un total de 14 milliards de FRW, les salaires payés localement aux membres des Forces Armées et au personnel du Ministère de la Défense représentaient un montant de FRW 3.442 millions, soit 26 % du total des dépenses. Les dépenses locales incluant les vivres, carburant, matériel technique représentaient un montant de FRW 3.675 millions (28 %). Les achats à l’extérieur, soit les importations d’armes, munitions, véhicules, uniformes, etc. représentaient 46 pour-cent pour un montant total de FRW. 6.066 millions.

2.36 Dans la note au gouvernement, il est proposé de recourir à divers expédients pour tenter de réduire ces postes budgétaires et, notamment, en instituant un Service de contrôle du Ministère de la Défense.

2.37 Par ailleurs, le gouvernement aura recours au redéploiement systématique des ressources de l’État « en surnombre » dans certains services civiles en faveur du Ministère de la Défense nationale.

2.38 Selon le témoignage de l’actuel directeur général au Ministère de la Santé recueilli par la mission en août 1996, puisque la Banque mondiale exigeait une augmentation des dépenses du service de santé, les militaires et les milices rouleront dans des véhicules de la santé et viendront régulièrement s’approvisionner en bons d’essence auprès du dit Ministère.

2.39 Ces procédures étaient appliquées de manière routinière par les autorités de l’ancien régime.

La politique macro-économique en 1993 et 1994

2.40 Fin 1992, une mission conjointe FMI/BM. est à Kigali :

« pour évaluer le cadre macro-économique, tel que défini à la moitié de l’année suite à la deuxième dévaluation. Il s’agit de récolter des données permettant l’élaboration d’un nouvel accord d’Ajustement structurel sur la période 1993-1995 ».

2.41 Les responsables du Ministère du Plan s’inquiètent car les pires prévisions en matière de dépenses militaires, malgré tous les artifices cités ci-dessus, sont dépassées fin septembre 1992. Compte tenu des seuls besoins, qualifiés d’urgents par le Ministère de la Défense nationale, les dépenses s’établiront à 20,4 milliards de FRW avant la fin de l’année.

2.42 Cette nouvelle ne peut laisser le Représentant de la Banque mondiale, M. F. Aguirre Sacasa indifférent et il menace de suspendre toute négociation. Réuni de toute urgence, le gouvernement annule une série de commandes d’armes en cours, engagées, bien entendu, sans visa de contrôle des Finances pour une valeur de US$2.140.000. Il veut faire preuve de sa bonne foi auprès de la délégation FMI/BM en annonçant cette mesure, ainsi que l’envoi de contrôleurs des Finances publiques dans les unités militaires.

2.43 Dans sa note, le Directeur général du Plan émet des doutes certains sur la possibilité, dans de telles conditions, de négocier un nouvel accord PAS pour la période 1993-1995. La même note annonce également les premières réactions des bailleurs bilatéraux, celles du Canada et de la CEE qui refusent, à l’avenir, de verser des contributions au Trésor rwandais tant que le suivi des dépenses du Trésor n’est pas assuré par le gouvernement.

2.44 Très subtilement, l’auteur de la note suggère alors au Ministre de résoudre l’impasse en sollicitant à l’Union européenne les fonds de contrepartie qui pourraient être affectés au Ministère des Finances (il s’agit de 800.000 ECUs).

2.45 Il y a donc en permanence, tant en 1991, 1992 et 1993, une volonté de croire, ou de se faire croire, que, malgré le déficit budgétaire et la déroute économique, que le Programme d’ajustement structurel est non seulement possible mais nécessaire au redressement d’un pays ravagé par la guerre. Il y a à ce sujet « un consensus » entre les bailleurs de fonds et l’ancien gouvernement. Selon le représentant de la Banque mondiale M. F. Aguirre Sacasa :

« A notre avis, la seule option qu’a votre pays pour éviter une détérioration des conditions de vie et une pauvreté généralisée, est de s’orienter résolument vers une société ouverte sur l’extérieur dans laquelle l’État se concentre à remplir, de façon efficace, son rôle essentiel. Ce rôle est de mettre en place un cadre macro-économique approprié et un environnement favorable à l’investissement privé et fournir les services de base en matière d’infrastructures et dans les secteurs sociaux. Dans cette perspective, l’État encourage l’initiative privée plutôt que de s’y substituer ».

2.46 Début 1993, le Ministre du Plan intervient directement auprès du Premier Ministre pour signaler que le Comité technique de suivi du PAS (CTSP) est impuissant à faire des propositions à la Banque mondiale et au FMI pour la reprise du dialogue sur un nouveau PAS, car, dit-il :

« Le gouvernement ne devrait pas se faire des illusions quant à la marge de manœuvre dont il dispose pour réduire le déficit budgétaire en dehors de la révision à la baisse du budget militaire ».

2.47 Il insiste sur le fait que rien n’est à espérer côté recettes publiques, les taux de taxation au Rwanda étant parmi les plus élevés, comparés aux pays voisins. Il attire enfin l’attention du Premier Ministre sur le risque politique à effectuer une troisième dévaluation qu’il juge inacceptable pour la population, vu l’impact social des mesures d’ajustement prises depuis novembre 1990.

2.48 Cela dit, il promet au Premier Ministre de reprendre la discussion avec le FMI et la Banque mondiale « pour obtenir leur compréhension en vue de relancer l’accord d’ajustement » (sic).

2.49 Entre-temps, la Banque mondiale et le FMI vont camper sur leur position et, jusqu’en septembre 1993 lors de l’assemblée annuelle à Washington, la situation reste bloquée. Aucune mission du FMI n’est envisagée avant la fin 1994.

2.50 Afin de rencontrer les exigences des institutions de Bretton Woods, le gouvernement cherche à faire des semblants de gestes de bonne volonté et prépare, notamment, un décret pour réduire l’aide alimentaire aux militaires et à leurs familles, et ce, dans un souci d’amélioration de la gestion des finances publiques. Il s’agit d’une façade car le décret-loi en question qui d’ailleurs ne sera pas appliqué ne rentrera en vigueur qu’en octobre 1993.

Gel des Salaires dans des fonctionnaires

2.51 Dans la même optique, le gouvernement propose de réduire la masse salariale de la fonction publique. Il est donc prévu de réduire le nombre de fonctionnaires qui, non compris les militaires, se chiffrait à 11.129 unités. Il est également proposé une réduction de 30 % du personnel déclaré largement « inutilisé » et de 5 % du personnel dit « défectueux ».

2.52 Une autre mesure exigé par les bailleurs de fonds, consistait à supprimer respectivement du budget de développement (programme d’investissement publique) « les projets inutiles » qui n’ont servi à rien et n’ont pas atteint leurs objectifs ; aussi sera éliminée une série de fonctionnaires inutiles et déficients sur les autres projets, sur conseil du Ministère du Plan. Par ces mesures, l’ancien gouvernement comptait réaliser une économie d’un milliard de francs rwandais pouvant être réaffectée aux dépenses militaires.

2.53 En effet, le Ministère des Finances en appelle au même moment à une avance spéciale de la BNR pour FRW 1,5 milliard, principalement pour régler des retards de solde aux militaires de Kigali, Ruhengeri-Byumba et des dépenses techniques du Ministère de la Défense nationale.

2.54 Autrement dit, le gel des salaires et les licenciements dans les services civils exigés par les institutions de Bretton Woods permettront au gouvernement d’effectuer des transferts de ressources en faveur des Forces armées et des milices.

2.55 La même note demande d’ailleurs de programmer dors et déjà l’achat de vivres pour le même Ministère, à concurrence de 423,5 millions de FRW et de matériel divers pour 300 millions de FRW. Cette dépense est mise sous la même rubrique d’urgence, que les arriérés d’intérêt dû à la BAD, à l’AID, au Fonds OPEP et Koweitien.

Le financement du déficit budgétaire

2.56 L’analyse dans ce chapitre confirme que la guerre est la source principale du déficit budgétaire de l’État. Les bailleurs de fonds internationaux, par leurs interventions financières, dons et prêts, ont accepté sciemment de combler le déficit budgétaire de la Défense nationale et donc, de financer la guerre et, finalement aussi, les miliciens.

2.57 Si le gouvernement a manipulé les chiffres, les bailleurs de fonds internationaux ont accepté des détournements qualifiés de l’aide au développement. Il en est résulté une dégradation grave des conditions sociales de la majorité de la population. Les milices privées devenaient, dès lors, un élément-clef du contrôle social et de la manipulation des groupes sociaux.

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